第 34 章

  的忠诚。

  总统更不可能通过随便增加或减少将军的人数来掌控权力，因为军衔也不是总统囊中可以随意授受的私有财产。

  对于军事领导人的职位设置，都有法律规定，不是总统个人可以随意增减的。比如，依照美国国会众议院法律修订咨议局编《美国法典》（1988年版）中有关法律条款，陆军参谋部设陆军参谋长1人、第一副参谋长1人，陆军副参谋长和助理参谋长的人数由陆军部长规定，但是副参谋长不得超过5人，助理参谋长不得超过3人。一个萝卜一个坑。

  1989年，整个美国武装部队总共210万人，只有1003名将军。这是合乎法定的数额。依照美国国会众议院法律修订咨议局编《美国法典》（1988年版）中有关法律规定，“陆军、海军、空军及海军陆战队中的现役将级军官总数不超过1073人”。至于现役将级授衔军官在陆军、海军、空军和海军陆战队中的分配，也有详细的规则。

  不过，这是一般情形。遇上战时，以及当国会或总统宣布国家紧急状态时，总统有权暂停行使这些规定。

  即使是军阶较低的军官，依照美国国会众议院法律修订咨议局编《美国法典》（1988年版）中有关法律规定，“正规陆军、正规海军、正规空军及正规海军陆战队中的少尉以至上校的初次任命，应由总统经参议院的咨询和同意后作出”。

  就连人们在在总统的白宫典礼上可以见到的海军陆战队军乐队，法律细致地规定到了，它设1名队长、2名副队长，其人选由海军部长从“海军陆战队合格人员中选拔”，“一经海军部长推荐，被选人员可由总统经参议院的咨询和同意后授予海军陆战队现役衔级”。背选定为队长者的“初次任命衔级为上尉”，如其在选定之日的衔级高于上尉，可以按照原衔级任命，“但不得高于中校”，而“被选定为副队长的初次任命衔级应低于上尉”。对于队长、副队长，“总统经参议院的咨询和同意可不定期地晋升他们的衔级”。

  这种分权制衡机制，也决定了一个军人决不可能凭其轻歌曼舞或chā科打诨的功夫，就可以肩上出现耀眼的将星。并且一旦成为海军陆战队军乐队的一员，就不可能凭借自己的艺术才华发大财了，因为法律规定，除了经总统批准的特殊情况之外，“任何成员均不得以个人身份参与带由于民间音乐工作者竞争xìng质的音乐活动或接受音乐服务的酬金”。

  对军权的分立制衡，不仅表现在国会和总统之间，也纵向地体现在联邦政府和各邦之间。各州虽不能设立常备军，但传统上的民兵力量，为各州保有，各州有权任命民兵军官，指导民兵训练。1787年8月23日，制宪会议讨论民兵问题。当麦迪逊提议把将军以下军官的委任留给各州时，谢尔曼就说：“这绝对通不过。就是人们都睡着了，也不会让联邦委任民兵中最有影响的军官，每个醒着的人都会发出警报，把睡着的人叫醒。”在表决时，麦迪逊的这个动议被3州赞成，8州反对。而把委任军官的权力保留给各州，则被表决一致通过。即使是民兵被召到联邦服务，也仅仅是为有限目的，即宪法规定的“执行联邦法律，镇压叛乱，击退入侵”。这样一来，就使得联邦政府没有垄断所有的武装力量。这对可能来自联邦的专制，就会起一个防微杜渐的作用。

  “漫长的战役”

  别列什科夫曾担任过斯大林的翻译和莫洛托夫的助手，他在回忆录写到曾多次听到斯大林对莫洛托夫这样说：“罗斯福拿国会来推诿。他以为我会相信他真的怕国会，因此不能向我们让步？实际上是他自己不愿意，反倒拿国会来做挡箭牌。真是一派胡言！他是军事领导人、最高统帅。谁胆敢有异议？他躲在国会后面方便些。但他糊弄不了我……”

  也许斯大林真不明白，白宫不是克里姆林宫。正如杜鲁门在回忆录里说的那样，制定美国宪法的那些人，“他们所制定的制度的目的是防止野心家或‘兵权在握的人’攫取政府的各种权力”。

  马克斯韦尔泰勒上将在1955年6月出任陆军参谋长，后又担任过参谋长联席会议主席。他在回忆录里写道：

  除政府部门外，国会在对军队的控制方面起着重要作用。它主要是控制军费开支，但国会还有权批准军队的规模、编制、组织以及主要装备。它主持听证会和调查，通过法令和法案，授权批准军队及个别成员的活动。参议院同时负责陆海军将领的晋升。

  预算是国会控制军事力量的法宝之一。在1787年的制宪会议上，迪金森说，“剑掌握在谁手里”，是最重要的问题，而梅森也认为，“钱袋和剑永远不能放到相同的手中，不论是立法部门，还是行政部门”。预算即法律，无预算即无支出。这是议会有无权威的标志。

  按照美国宪法，国会拥有权力“征集陆军并供应给养，但此项拨款之期限不得超过两年”。对于这种制度设计，汉密尔顿就说，拨款的限制是一种“预防办法”，“看来是反对没有明显需要而维持军队的一种重大的和真正的保证”。

  这个办法还是挺管用的。通过拨款的限制，如拒绝拨款或设置使用拨款的条件，确保军队不能独立于国会的控制之外。富兰克林罗斯福总统派海军作全球航行，可是由于国会威胁要撤销军事拨款，他不得不让军舰半途而归。国会的招数是，它决定只为舰队回国提供拨款，否则，舰队就只能呆在原地了。就凭这一点，任何独裁者都不会对代议制民主有好感。

  也正因为预算如此重要，国会对于军事预算也不含糊。军队只能是纯粹的花钱机构，它不能以任何方式挣钱。它的一切开支只能来自于国会的拨款。马克斯韦尔泰勒上将曾说：

  和大多数议会制度国家的做法不同，美国三军的参谋长们作为军种的参谋长及参谋长联席会议的成员，必须经常出席国会的各个委员会作证。此外每年至少要在两院的武装部队委员会及拨款委员会上各出席作证一次。在正常的年月里，还要就原子能、导弹、军事人员、后备力量及军事援助计划等等特殊问题出席作证。

  比如，依照美国国会众议院法律修订咨议局编《美国法典》（1988年版）中有关法律条款，国防部长每年应该就国防部的开支、工作和成就向总统和国会作出书面报告，提jiāo的这份报告中，还应该包括各军种部有关该部的开支、工作和成就的报告等；国防部长应在每年4月8日前向国会参议院和众议院的武装部队委员会和拨款委员会提jiāo有关合众国在海外驻军费用的报告；“国防部长应于每年4月1日之前向国会提jiāo《五年防务规划》（及其附录），该规划是国防部长为支援国防部的计划、项目和活动而制定的预算中预计的开支和建议拨款数额的依据。”

  里根时期的国防部长温伯格在回忆录里这样谈到自己的切身体会：“每年的预算战斗都是一场漫长的战役。其过程有听证会、会议，在五角大楼以及其他地方同各位众议员、参议员共进早餐以及单独拜访参众两院议员。为了努力使总统重振军备计划的大原则及其诸多细节赢得公众的支持，我在电视和电台上的露面比我愿意做的多得多，和报纸编辑委员会、单独的记者及专栏作家们举行了无数次的会议，同舆论界头面人物共进晚餐，而且发表数不清的演讲。”

  有时候，堂堂国防部长，会遭到国会议员的痛斥。在1983年2月3日的一次预算听证会上，来自密执安州的民主党参议员小唐纳德里格尔，把国防部长温伯格批了个狗血喷头，以至于温伯格后来在回忆录还称之为“我记忆中最为恶dú的蛊惑民心的例子之一”。这位议员劈头盖脸说温伯格为“挥霍者卡珀”，声称“我想我们第一次有了一个其基本判断是危害我们国家的国防部长。在估计我们国家的国防需要时，你是一个失去了理智平衡、十足僵硬的空头理论家。我认为由于你狂热地坚持超出我们需要和能力的国防增支，你正在损害我们的国家安全”。

  例外只限于马歇尔一个人

  在美国联邦政府的行政分支里，1789年成立了陆军部，1798年又成立了海军部。陆海军的指挥统帅机构相互独立，自成系统，陆军部长和海军部长都是内阁成员，直接接受总统的领导。到了二战的时候，这种体制的缺陷，暴露无遗。

  1941年，参议院成立国防计划审查特别委员会，杜鲁门担任主席。结果他“才认识到由于陆、海军部分立，互不协调，所造成的浪费和无能到了怎样的地步”。比如他发现，陆海军在美国和巴拿马都建有紧相毗邻的巨大飞机场，“可是海军的飞机不能在陆军的机场上着陆，而陆军的飞机也不能在海军的机场上降落”。

  正是因为战争中暴露出的种种弊端，美国当局感到有必要统一国防机构。1943年秋，时任陆军参谋长的马歇尔，首先提出了战后统一三军的建议。杜鲁门也在就任总统前不到一年的时候，发表文章公开主张海陆军合并，成立一个新的国防机构，把所有的国防单位都合并到这个机构里来，归掌握实权的首长指挥。

  可是，设立国防部的过程并不一帆风顺。直到1947年7月，国会才通过了美国第一个关于国防体制的基本法《国家安全法》。根据该法，设立了国家军事部，“作为政府的一个行政部门”。9月，福莱斯特出任首任部长。当时，陆军部长、海军部长和空军部长，和国防部长一样，也是国家安全委员会和内阁的正式成员。第一任部长福雷斯特尔在三军部长和参谋长的任命问题上，几乎没有发言权。可是他在海军部长任上的时候，曾坚持认为，国防部长的权力不能太大。等他自己成了国防部长，却发现，他缺少同他所负责任相应的权威。

  1949年8月修改了《国家安全法》，国家军事部改成国防部，设参谋长联席会议为国防部的常设机构，并创设了参谋长联席会议主席一职。1958年，法律又赋予了国防部长新的权力，军事部门划归国防部领导。原来的陆、海、空军三个部，降格为单纯的军种部，国防部长直接指挥监督各军种部。

  不管国防部如何改革，秉持文官统治是一以贯之的原则。表现在国防部长的任命问题上，就是该职只能由文职人员充任。

  第一任国家军事部部长福雷斯特尔和其后任路易斯约翰逊，不仅在就职之前十年内没有担任过常备军军官，就连正规军里的三等兵都没当过。可是在1950年，当杜鲁门总统想撤掉路易斯约翰逊的时候，情形就有所不同了。当时正逢朝鲜战争，杜鲁门想让马歇尔出山。

  1950年9月12日，约翰逊辞职，杜鲁门总统任命马歇尔为国防部长。可是这项任命必须获得参议院的批准之后才能生效。此时的马歇尔卸任国务卿已经一年多了，正在红十字会干着，虽未担任军职，因为有陆军五星上将的军衔，按照法律，马歇尔仍然是现役军人。因此，他要就任国防部长，存在法律上的障碍。

  尽管在随后的参议院听证会上，军事委员会的民主党议员和大多数共和党议员都要求尽快批准这一任命，可是来自华盛顿州的参议员凯恩和来自加利福尼亚州的参议员诺兰，虽然赞扬了马歇尔在二战的贡献，却质疑让一个军人担任国防部长是否明智。诺兰说：“骆驼把鼻子伸到帐篷里来了。”这怎么行呢？

  寓言故事里的那头骆驼，得寸进尺，最后占据整个帐篷。

  不过，参议院军事委员会的秘密会议上，最后以10票对2票通过提名，只有凯恩和诺兰投了反对票。尽管如此，依然存在五星上将出任国防部长违背《国家安全法》的问题。怎么办呢？9月15日，国会开始辩论“国家安全法”的修改问题。在众议院，为了让议员们接受所拟议的修改，打消为军人统治开创先例的担心，又补充了一条修正案，规定这一例外只限于马歇尔一个人。这个修正案在众议院以220对105票、在参议院以47对21票获得通过。不过，大多数反对这项修正案的人，是反对军人当国防部长。此后，以57对11票，参议院通过了对马歇尔的提名。陆军五星上将马歇尔成为美国第三任国防部长。

  可见，即使是在国家多事之秋，在防止军队成为职业军人独占领地的这种原则问题上，美国人一点也不含糊。美国人建立单一的防务机构，固然是创建国防部的一个目的，但设立国防部长的核心，是为了更好地解决文职官员与现役军官之间的关系问题。

  自马歇尔之后，在国防部长一职上，再也没有人破例。并且，出任国防部长无须之前有什么“级别”。威尔逊是从公司总裁、克利福德是从法律公司高级合伙人、麦克尔罗伊和麦克纳马拉是从公司董事长一跃而为美国国防部部长的。

  就拿查尔斯欧文威尔逊来说，他在1953年出任国防部长之前是通用汽车公司的总裁。威尔逊自从1909年毕业于卡内基技术学院，就一直在公司上班，先是受雇于威斯汀豪斯公司，后于1919年进入通用汽车公司，1941年起担任通用汽车公司总裁。这位国防部长连列兵都没当过。

  1981年出任国防部长的温伯格，倒是在二十多岁的时候当过列兵，可这位哈佛法学院毕业生短暂的军旅生涯中，曾获得过的最高军衔，也就是中尉。

  对于防长人选，如此不拘一格，要是没有一整套的观念与制度的支撑，参谋长联席会上的参谋长们都是军旅经验丰富的将军，像温伯格这样的前中尉，何以号令三军？

  按照美国国会众议院法律修订咨议局编《美国法典》（1988年版）中的相关法律条款，国防部长是总统处理国防部事宜

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