第七章 粮改：中国改革第一关 一、他山之石：外国人怎样管粮食？
在许多人的心目中，美国是一个市场经济比较发达的国家，农产品贸易又实行自由化的政策，因此政府不会对粮食生产和经营进行干预和调控。事实却并非如此。美国为了鼓励粮食生产，稳定粮食市场，建立了一整套扶持粮食生产和调控市场流通的管理制度。美国粮食政策的基本目标是对农民实行收入支持，以缩减种粮农民与非农业就业者的收入差距。对农民进行直接的补贴，主要表现形式是以“目标价格”为核心的差价补贴。美国参与粮食流通的主体是合作社和各类私人粮商，表面上看自由度比较高，实际上美国政府制定了一系列详尽的法则，严格监督粮食的生产、储运、加工、流通和贸易。美国有着发达的粮食储运系统，并对粮食仓储业进行着有效的监督。《美国仓储法》、《粮食仓储条例》将粮食仓储业纳入了一个统一的规范体系中。美国的粮食市场也比较规范。在美国，传统的粮食现货批发交易市场已经不多见，在粮食流通中发挥着重要作用的是粮食初级市场(主要是乡间粮仓)、终端市场(指位于铁路、港口附近的大型粮仓)和期货市场。这种市场体系把粮食生产者、国内外粮商及粮食用户有效地联系到一起，极大地方便了粮食的交易活动，节省了费用。除此之外，美国政府还通过出口信用担保计划、谷物检验及新农业法来加强对粮食的宏观调控。
长期以来，欧盟稳定的粮食市场价格举世共瞩。欧盟除在外贸方面实行进出口差额关税以使国内市场免受世界市场的波动影响外，更重要的是实行了以政府干预收购和价格保护为主的国内市场措施。首先，在数量上，政府的保护价收购不设上限，只设下限，且规定除收获后一段时期外，全年进行粮食保护价收购，保护价按月增加，其幅度一般为正常的储藏费用和资金占用费用，并对所收购的粮食有最低质量要求。这样既给粮食生产者和经营者以粮价保护，又不会出现因市场价过低而短期内大量卖给国家、导致库存过大的问题。在收购数量上设下限，使保护价为批发保护价，避免政府负担过大。其次，政府没有单独的粮食仓储设备，其所收购上来的粮食，一般委托私人仓储公司或农协代为储藏，政府支付相应的费用。由于储藏单位并不拥有粮食的所有权，故负责储藏，而不得动用，以此实现了粮食经营与仓储的分离，并最终保证了粮食市场的稳定。
由于耕地不足，日本是世界上的粮食进口大国，粮食自给率仅26%，处于世界第113位。也许是这个原因，日本的粮食管理相当严格，除了对粮食生产进行高额补贴以提高粮食自给率外，他们对粮食的生产、经营和市场都有一整套相应的法律法规进行监督和管理。1992年，在美国等国家的压力下，日本内阁决议开放部分大米市场，结果当年就出现市场混乱、米价暴涨的局面，甚至出现“偷米贼”四处出没的笑话。不仅影响了市场也影响到了政局，30个产米县的议会通过了反对开放大米市场的决议，农民集会抗议，最后日本内阁只好收回成命。堂堂一个经济大国，对付粮食市场波动也如此力不成心，何况作为一个有12亿人口的中国呢？由此可见1992年我国的粮食“三放开”也是多么的不切实际。
日本的粮食管理主要依靠法律的手段。早在1942年，日本就制定与颁布了《粮食管理法》，现已执行了57年。在此期间，虽然作了多次修改，并于1978年作了最终修改，但《粮食管理法》第一条表述的立法目的这一条款一直未作改动，这表明立法的指导思想没有变化。第一条指出：“本法的目的在于为谋求确保国民的粮食需求及国民经济的安定而对粮食进行管理，并对粮食的供需、价格进行调整及对粮食的配给进行统制。”这里所指的“统制”，即“统一管制”之意，也就是说，日本制定《粮食管理法》的目的是对粮食的供求、价格的调节、粮食的配给进行统一管制。这一指导思想，具体贯穿于粮食流通的各个环节之中。
在粮食的收购上，按照日本粮食的产需情况，《粮食管理法》对粮食收购规定了“统购”、“无限制收购”和“根据需要收购”三种方式，其中：(一)政府对国产米谷实行统购。规定米谷生产者必须按命令规定向政府交售米谷，不允许生产者自行出售；(二)政府对国产小麦实行无限制收购。规定小麦生产者只要向政府提出出售的申请，政府不拒收，有多少收购多少；(三)政府认为必要时对米谷、麦类以外的粮食也进行收购。
在粮食的出售上，与粮食的收购相配套，《粮食管理法》对政府出售粮食也提出了相应的规定，其中：(一)对米谷实行计划配给制。日本的米谷计划配给制由上到下逐级负责，十分严格。《粮食管理法》规定：农林水产大臣每月就政府收购的米谷及其加工品制定配给计划，并将该计划通知都道府县知事；都道府县知事根据农林水产大臣的计划制定配给计划，并通知米谷商及市町村长。农林水产大臣的配给计划，通过向居民发放“购买券”的方式实施。未经农林水产大臣批准，不得向计划外的消费者和未获批准的贩卖商发放“购买券”，而获得“购买券”的消费者及贩卖商也不得将“购买券”转让或继承；(二)麦类(含麦类的加工品及其以麦为原料的制品)主要实行自由合同出售制。在一般情况下，政府可根据合同将麦类销售给消费者或贩卖商，但农林水产大臣认为凭自由合同不适当时，则用投标方法缔结竞争性的合同，向消费者和贩卖商出售麦类。由此可见，麦类的销售虽然不是计划配给制，但是在政府通过无限制收购掌握粮源、占居垄断地位的前提下凭自由合同或竞争性合同出售。这与放开市场是有严格区别的。
在粮食的进出口上，《粮食管理法》对日本粮食进出口规定十分明确，更体现了“统一管制”的指导思想。一是规定特殊情况外，进出口米谷和麦类必须经政府批准，私自进出口者以重罚；二是凡是经政府批准进口的米谷和麦类，进口商必须按政府规定的价格向政府出售，不得出售给其他人；三是政府认为特别有必要时，可禁止或限制米谷和麦米以外的粮食的进出口。
在粮食价格上，《粮食管理法》规定，政府收购和出售米谷和麦类的价格，均由政府决定，并以命令形式公布；政府收购米谷和麦类以外的粮食的价格，也由政府根据“时价”而确定。由此可见，日本政府对粮食的价格“统制”很死，可以说在过去的几十年中一直坚持政府定价、按命令公布的做法。但政府在制定价格时，也有十分明确的作价原则，而这些原则的重心则在刺激生产、稳定社会这个根本的主旨上。如确定收购价格时，既要参酌生产费及物价等经济情况，又要确保再生产，以调动生产者的积极性；再如确定出售价时，既要参酌生活费及物价等经济情况，又应使消费者生活安定，不为买不起粮食发愁。这种统筹兼顾的支持粮食生产、确保粮食适度廉价供应的粮食政策，无疑是日本经济一直高速发展的重要保障。
为了保证《粮食管理法》各条款的有效实施，该法还对违者作了很严厉的处罚规定。其中处以10年以下徒刑或80万元以下罚金的分别有：粮食贩卖商不向持“购买券”的消费者出售米谷的；将“购买券”向他人转让或继承的；不执行行政令发布的粮食价格的，等等。处以3年以下徒刑或3万元以下的罚金的分别有：不按命令向政府交售米谷的；未经批准进出口米谷和麦类的，等等。
日本《粮食管理法》是一部基本法，另外还有一些与此相配套的便于基本法执行的具体法规。日本的粮情与我国有类似之处，都有人口多、土地少的特点。因此，认真研究日本的粮食法规，对我国的粮食流通体制改革具有较大的参考价值。比如政府直接控制粮食收购和进出口、政府制定收购价格和出售价格、用法律的手段稳定粮食市场，都是可资借鉴的方法。
而加速我国粮食立法的进程，以保证我国粮改的顺利实施，也是一个不容忽视的方面。
由政府或受政府控制的商业性机构掌握足够的粮源，是世界许多国家的通行的做法。半官方性质的加拿大小麦局垄断了加拿大西部的全部小麦和大麦的收购和销售，同时它还垄断了加拿大小麦的出口配额和国家出口信贷发放权。
澳大利亚是重要的粮食出口国家，一直反对美国与欧洲共同体的出口补贴政策，主张贸易自由化，但其国内的粮食市场则由半官方的组织垄断，对农民实行保证价格的政策。成立于1939年的澳大利亚小麦局就是一个半官方的机构，它几乎垄断了澳大利亚的全部小麦流通。按照法律规定，澳大利亚小麦局有权决定小麦的销售政策和国内购销价格，同时小麦的出口全部由小麦局控制。
巴基斯坦素有南亚粮仓之称，他们在粮食的调控管理上，主要是通过对农产品实行保护价的办法，加强政府对农业的宏观调控。该国专门成立了农产品价格委员会，隶属于粮农部，每年对农产品的价格进行重新评估和审议，并确定小麦等主要农产品的保护价。通常是在每年的8月底或9月初，即农民开始新一茬播种之前，即宣布各种主要农产品的保护价格，以从宏观上调控种植生产格局。
韩国也是粮食自给率较低的国家，他们对粮食也一直实行与日本相似的高补贴政策，以保持基本自给。在粮食生产上，政府设立专项基金，以鼓励扩大农业经营规模和提高劳动者的素质，以增加粮食的经营效益。在粮食流通方面，韩国也像日本一样管理得非常严格，从粮食的收购、出售、储运到经营与价格，都在政府的严密控制下。在乌拉奎回合达成协议后，韩国也受到国际的压力，也于1993年部分地放开了粮食市场，结果也不例外地出了乱子。最后，总理、部长都辞职，以谢国民。
由此可见，世界上没有一个国家敢对粮食问题掉以轻心，他们无不把粮食的生产、消费和流通严格掌握在政府的控制下，以政府行为和法律手段调控和干预粮食市场。虽然有些国家口头上讲实行市场自由化，但实际上没有一个国家能让粮食市场随意“自由”。当然，这种政府管理也并不等同于我国计划经济体制下的统购统销政策，而是市场经济条件下的政府宏观调控和价格干预。这是值得我们认真借鉴的。松语文学www.16sy.coM免费小说阅读
长期以来，欧盟稳定的粮食市场价格举世共瞩。欧盟除在外贸方面实行进出口差额关税以使国内市场免受世界市场的波动影响外，更重要的是实行了以政府干预收购和价格保护为主的国内市场措施。首先，在数量上，政府的保护价收购不设上限，只设下限，且规定除收获后一段时期外，全年进行粮食保护价收购，保护价按月增加，其幅度一般为正常的储藏费用和资金占用费用，并对所收购的粮食有最低质量要求。这样既给粮食生产者和经营者以粮价保护，又不会出现因市场价过低而短期内大量卖给国家、导致库存过大的问题。在收购数量上设下限，使保护价为批发保护价，避免政府负担过大。其次，政府没有单独的粮食仓储设备，其所收购上来的粮食，一般委托私人仓储公司或农协代为储藏，政府支付相应的费用。由于储藏单位并不拥有粮食的所有权，故负责储藏，而不得动用，以此实现了粮食经营与仓储的分离，并最终保证了粮食市场的稳定。
由于耕地不足，日本是世界上的粮食进口大国，粮食自给率仅26%，处于世界第113位。也许是这个原因，日本的粮食管理相当严格，除了对粮食生产进行高额补贴以提高粮食自给率外，他们对粮食的生产、经营和市场都有一整套相应的法律法规进行监督和管理。1992年，在美国等国家的压力下，日本内阁决议开放部分大米市场，结果当年就出现市场混乱、米价暴涨的局面，甚至出现“偷米贼”四处出没的笑话。不仅影响了市场也影响到了政局，30个产米县的议会通过了反对开放大米市场的决议，农民集会抗议，最后日本内阁只好收回成命。堂堂一个经济大国，对付粮食市场波动也如此力不成心，何况作为一个有12亿人口的中国呢？由此可见1992年我国的粮食“三放开”也是多么的不切实际。
日本的粮食管理主要依靠法律的手段。早在1942年，日本就制定与颁布了《粮食管理法》，现已执行了57年。在此期间，虽然作了多次修改，并于1978年作了最终修改，但《粮食管理法》第一条表述的立法目的这一条款一直未作改动，这表明立法的指导思想没有变化。第一条指出：“本法的目的在于为谋求确保国民的粮食需求及国民经济的安定而对粮食进行管理，并对粮食的供需、价格进行调整及对粮食的配给进行统制。”这里所指的“统制”，即“统一管制”之意，也就是说，日本制定《粮食管理法》的目的是对粮食的供求、价格的调节、粮食的配给进行统一管制。这一指导思想，具体贯穿于粮食流通的各个环节之中。
在粮食的收购上，按照日本粮食的产需情况，《粮食管理法》对粮食收购规定了“统购”、“无限制收购”和“根据需要收购”三种方式，其中：(一)政府对国产米谷实行统购。规定米谷生产者必须按命令规定向政府交售米谷，不允许生产者自行出售；(二)政府对国产小麦实行无限制收购。规定小麦生产者只要向政府提出出售的申请，政府不拒收，有多少收购多少；(三)政府认为必要时对米谷、麦类以外的粮食也进行收购。
在粮食的出售上，与粮食的收购相配套，《粮食管理法》对政府出售粮食也提出了相应的规定，其中：(一)对米谷实行计划配给制。日本的米谷计划配给制由上到下逐级负责，十分严格。《粮食管理法》规定：农林水产大臣每月就政府收购的米谷及其加工品制定配给计划，并将该计划通知都道府县知事；都道府县知事根据农林水产大臣的计划制定配给计划，并通知米谷商及市町村长。农林水产大臣的配给计划，通过向居民发放“购买券”的方式实施。未经农林水产大臣批准，不得向计划外的消费者和未获批准的贩卖商发放“购买券”，而获得“购买券”的消费者及贩卖商也不得将“购买券”转让或继承；(二)麦类(含麦类的加工品及其以麦为原料的制品)主要实行自由合同出售制。在一般情况下，政府可根据合同将麦类销售给消费者或贩卖商，但农林水产大臣认为凭自由合同不适当时，则用投标方法缔结竞争性的合同，向消费者和贩卖商出售麦类。由此可见，麦类的销售虽然不是计划配给制，但是在政府通过无限制收购掌握粮源、占居垄断地位的前提下凭自由合同或竞争性合同出售。这与放开市场是有严格区别的。
在粮食的进出口上，《粮食管理法》对日本粮食进出口规定十分明确，更体现了“统一管制”的指导思想。一是规定特殊情况外，进出口米谷和麦类必须经政府批准，私自进出口者以重罚；二是凡是经政府批准进口的米谷和麦类，进口商必须按政府规定的价格向政府出售，不得出售给其他人；三是政府认为特别有必要时，可禁止或限制米谷和麦米以外的粮食的进出口。
在粮食价格上，《粮食管理法》规定，政府收购和出售米谷和麦类的价格，均由政府决定，并以命令形式公布；政府收购米谷和麦类以外的粮食的价格，也由政府根据“时价”而确定。由此可见，日本政府对粮食的价格“统制”很死，可以说在过去的几十年中一直坚持政府定价、按命令公布的做法。但政府在制定价格时，也有十分明确的作价原则，而这些原则的重心则在刺激生产、稳定社会这个根本的主旨上。如确定收购价格时，既要参酌生产费及物价等经济情况，又要确保再生产，以调动生产者的积极性；再如确定出售价时，既要参酌生活费及物价等经济情况，又应使消费者生活安定，不为买不起粮食发愁。这种统筹兼顾的支持粮食生产、确保粮食适度廉价供应的粮食政策，无疑是日本经济一直高速发展的重要保障。
为了保证《粮食管理法》各条款的有效实施，该法还对违者作了很严厉的处罚规定。其中处以10年以下徒刑或80万元以下罚金的分别有：粮食贩卖商不向持“购买券”的消费者出售米谷的；将“购买券”向他人转让或继承的；不执行行政令发布的粮食价格的，等等。处以3年以下徒刑或3万元以下的罚金的分别有：不按命令向政府交售米谷的；未经批准进出口米谷和麦类的，等等。
日本《粮食管理法》是一部基本法，另外还有一些与此相配套的便于基本法执行的具体法规。日本的粮情与我国有类似之处，都有人口多、土地少的特点。因此，认真研究日本的粮食法规，对我国的粮食流通体制改革具有较大的参考价值。比如政府直接控制粮食收购和进出口、政府制定收购价格和出售价格、用法律的手段稳定粮食市场，都是可资借鉴的方法。
而加速我国粮食立法的进程，以保证我国粮改的顺利实施，也是一个不容忽视的方面。
由政府或受政府控制的商业性机构掌握足够的粮源，是世界许多国家的通行的做法。半官方性质的加拿大小麦局垄断了加拿大西部的全部小麦和大麦的收购和销售，同时它还垄断了加拿大小麦的出口配额和国家出口信贷发放权。
澳大利亚是重要的粮食出口国家，一直反对美国与欧洲共同体的出口补贴政策，主张贸易自由化，但其国内的粮食市场则由半官方的组织垄断，对农民实行保证价格的政策。成立于1939年的澳大利亚小麦局就是一个半官方的机构，它几乎垄断了澳大利亚的全部小麦流通。按照法律规定，澳大利亚小麦局有权决定小麦的销售政策和国内购销价格，同时小麦的出口全部由小麦局控制。
巴基斯坦素有南亚粮仓之称，他们在粮食的调控管理上，主要是通过对农产品实行保护价的办法，加强政府对农业的宏观调控。该国专门成立了农产品价格委员会，隶属于粮农部，每年对农产品的价格进行重新评估和审议，并确定小麦等主要农产品的保护价。通常是在每年的8月底或9月初，即农民开始新一茬播种之前，即宣布各种主要农产品的保护价格，以从宏观上调控种植生产格局。
韩国也是粮食自给率较低的国家，他们对粮食也一直实行与日本相似的高补贴政策，以保持基本自给。在粮食生产上，政府设立专项基金，以鼓励扩大农业经营规模和提高劳动者的素质，以增加粮食的经营效益。在粮食流通方面，韩国也像日本一样管理得非常严格，从粮食的收购、出售、储运到经营与价格，都在政府的严密控制下。在乌拉奎回合达成协议后，韩国也受到国际的压力，也于1993年部分地放开了粮食市场，结果也不例外地出了乱子。最后，总理、部长都辞职，以谢国民。
由此可见，世界上没有一个国家敢对粮食问题掉以轻心，他们无不把粮食的生产、消费和流通严格掌握在政府的控制下，以政府行为和法律手段调控和干预粮食市场。虽然有些国家口头上讲实行市场自由化，但实际上没有一个国家能让粮食市场随意“自由”。当然，这种政府管理也并不等同于我国计划经济体制下的统购统销政策，而是市场经济条件下的政府宏观调控和价格干预。这是值得我们认真借鉴的。松语文学www.16sy.coM免费小说阅读
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