第十三章 选才与考核·明

  讨论明代的管理以前，让我们回头整理中国文官制度的发展经过。一般说来，即使是在一个公司组织或是非营利组织，对其公司内的员工也都会有考核的制度，目的是为了了解员工的工作表现，使得能干的人可以得到最适当的工作，表现好的升迁，不好的贬退。这种制度中国起源得很早，早在战国时，法家的理论中就已经讨论，要如何使一个人清楚他所处的职位，清楚这个职位所应负的责任，做了一段时间之后，看他是否符合这个职务的需求，做得好就留下，做不好就换掉。汉朝时候，实行的方法相当简单，长官可以向政府推荐一个人去做什么事，担任什么职务。如果政府觉得这个人真的不错的话，经过一段考试，看他对于一些实际问题的意见，就会派给他一个职位。这个职务通常第一年是代理，如果做得不错，第二年就可以正式任用。如果做得不好，则不但这个人要免职，推荐他的人，也就是他的保举人也要一并受罚。如果做得好，保举的人也一并受到奖励。所以汉代的察举制度是兼具选拔与考核制度。汉朝的官员基本上是向自己的上司负责。举一个例说，郡县长官可以挑选自己要用的吏。接任的下一任长官可以接收上一任留下来的吏，也可以不接受，另外挑选自己要用的助手。换句话说，他的整个班底是由他负责。他也可以在属员中找到值得升迁的人，往上推荐。县的政府就可以向郡太守推荐，郡太守一样可以将自己认为有用的人向中央推荐。

  这样一级一级往上推荐的察举制度，使得汉朝的政府可以很快找到有用的人，找到了之后就派在皇帝的身边，称之为侍郎。侍郎在皇帝身旁担任各种杂务，皇帝与高级官员可以观察这些侍郎的能力与才干，如果表现得不错，就会在适当的时候派任出去，担任政府的官职。这样由推荐到试用到派任，都经过相当直接的过程，顺序并不怎么复杂。

  南北朝的时候，因为门第的出现，高门大族垄断了高级的职位，下级官吏升不上去，一般平民出身的官也升不上去了。也因此两晋南北朝时，政府几乎没有真正的考核制度。南北朝的时候，文官制度萎缩了，可以说是士族政治，讲严重一点甚至是世族把持的政治。真正做事的是佐史，但是他们没有适当的升迁；上级官员也不会因为做得不好而贬职，反而可以顺利升迁。

  到了唐朝，考核又相当严格了。吏部管理的单位有一个就叫考功司，考功司负责每年考核官员成绩的好坏，看他是不是合适。考功司当然是独立地去考察，但是每一个单位的上司也会呈报对于属下的考评。怎么样呈报，我们并不清楚，大概是自由心证，觉得好的就推荐，坏的就责备，呈报到政府后，可能好的就升迁、坏的就降免。唐代的考绩制度，依据的标准有德行、才能与成绩三项。上文所以说自由心证，是由于德行与才能都是相当主观的评定，只有成绩看得见。所以唐朝这种办法也并不真正客观。

  德宗朝的陆赞、宪宗朝的裴洎，这两个人都建议过皇帝，先找一个好的宰相，让宰相去找好的首长，各个单位的首长再去找下属，下属再去找助手，每一个层级都由负责任的单位首长找到他自己的工作班底。这样的制度考核起来最清楚，指挥最方便，因为整个单位成绩的好坏都是由长官负起全部的责任，既不能推诿，也不能逃避。这个制度的好处是责任分明，但是也有坏处，假如一个长官调任了，那是不是该单位主要的官员及助手全部都要走人？如果整个班子都换了，当新人接任的时候，是不是整个单位的工作要全部从头学起呢？唐代的吏员，也就是一般书写档案、处理日常行政工作的人，其实是常任官，因为他们不会跟着长官走。他们是管档案的，档案管久了，相当熟悉业务与先例。但是吏员并不是儒家通才教育出身，一生未必有升迁的机会，考核制度，对于吏员的工作成绩影响不大。

  到了宋朝，文官制度相当严密。在宋太宗时，定了一个制度：每一个单位的长官，对于他的属下都有一份记录，每一天、每个月做了什么事，都要详细地记录下来。也就是说，每个长官有一份他属下详尽完整的人事档案。这档案有一部分是吏部颁给的“印纸历子”，让州县长官考核自己属下的。甚至还有御前发下，皇帝让长官考核属下的人事档案记录簿，用来考核大家的成绩。

  1994年在江苏银海县的尹湾，出土了一批汉朝的遗物，证明汉朝也有这样的记录簿。不管是哪一位官员，工作统统见于郡县的记录。这可能是中国流传最早的有关考绩的档案了。宋朝的“印纸子”也是很完整但琐碎的人事档案，政府就根据这些档案制定九职等（后来简化为三职等）。考核的项目也会有增减变动，比如说州县官的成绩，如果辖区内多少年没有灾荒，考绩提高；人口增加，分数也增加；人口减少了，分数就减少。如果经过一定的年数，某一官员没有犯过错，他就可以申请提升级别。这种工作称之为“磨勘”。由字面上来看，我们就知道这是一个相当严苛繁杂的过程，等于是拿人才在磨里面打转了。磨勘工作分两个单位，一个是审官院，一个是考核院。审官院考京官，考核院考外官。政府考核官员的成绩，然后差遣。这个过程真的是非常的苛细，资格到了才能升迁，大家按照资格一等一等升上去，真正磨掉的却也不多。

  宋代名臣范仲淹，认为这种制度是循资并进的例行公事，大家依循着资格、年份，一格一格升上去，并没有什么道理。于是他订定了比较严格考核的制度，定期派官员到各地考察，成绩好的报回来，成绩不好的也报回来，政府凭成绩奖惩。范仲淹实行这个制度时有一个小故事：有一次有一个官员成绩不好，范仲淹将他的名字一笔勾销。那个人的职位是路指挥使，大约是今天地方长官的位置。旁边的人说，你就这样一笔勾销，可知道会有一家哭。范仲淹答：如果一家哭和一路哭相比，我宁可让一家哭，而不要叫一路哭。由此可知范仲淹的手腕是非常凌厉的。

  王安石对于考核也非常严格。王安石希望吏员的地位能逐渐提高到官员的地位，吏员的薪水也由国家给付。他并且认为，如果国家要得到专才，单靠考试是不行的，考试得到的是通才，国家应当设立文官学校，在学校里训练专才，王安石的观念是非常先进的。一直到今天，我们的国家有考核、有铨叙，但仍然没有专门的文官学校训练专才，常任文官必须自己在工作岗位上学习。王安石的建议毋宁超越了他的时代。

  范仲淹要避免文官循资升迁的弊病，另外建立一个客观的考核尺度，毋宁也是超越时代的想法。范仲淹的办法是客观的考核。但是这个办法也有缺点，当事人上司的记录未必公道，而他到时派去的考核人员又不能当面问这个人的成绩好坏，所以这一制度也不一定能够做到真正的客观。

  训练专才做中下级的常任官，同时以通才任决策的政务官，这样的配合比较恰当。考核多久一次，也是很多人争议的部分。在磨勘制度时，是自己觉得年资到了，就可以申请升等。但是如此一来，一下子就有许多平庸的官员，没有过失，也未必有能力，都会循序晋升。宋朝的办法是，订立一个基本的工作时间表，文官要做六年、武官要做七年，才能申请升等。但这个办法仍只是一个机械的停年，不能达到淘汰劣员晋用良吏的作用。

  中国自古以来一直面临这样的问题，但是也一直没有一个很好的解决办法。到了明朝，才有了相当重大的改变。明朝的名相张居正，在万历年间长期执政。明朝的一般情况和宋朝相当类似。明朝的疆域不小，花费在国防上的资源也不少。北面有蒙古，后来东北有满洲，西南面的少数民族也常有各种问题，沿海又经常有倭寇侵扰。明朝的卫所制，与唐朝的府兵很类似，后来卫所的军人也没有强大的战斗力，需要另外开拓其他的兵源，例如将领自己的亲兵，又例如少数民族组成的士兵。基本上，明朝的国防开支是很大的。

  明朝官员的遴选仍然是靠科举。最初明朝的官员都是国子监学生担任，明太祖定下的规矩，优先任用国子监的学生，也就是政府官员的候选人都是由国子监训练出来的。后来科举盛行之后，大多数官员就由科举出仕。科举出身是通才，而不是专才。明朝与宋朝情形一样，常务官是吏，政务官是科举出身的读书人。大多数读书人相当迂执，并不一定很能够明白世务。怎么样考核这些官员，就成为一个很严重的问题。

  基本上唐宋两朝的制度，明朝都有。明朝设有考功司，经常考核官员，也依照等级规定升迁的顺序。但是明朝吏治始终不好，官越来越多，却没有几个真正有用的人才。

  明朝的官员数自相当庞大，军队数字也相当庞大，但是政府的税收却并没有增加。明朝税收的主要来源依然是土地，没有开拓农业以外的财源。明朝的人口增加了，支出也增加了，政府经常闹穷，政务经常废弛。

  张居正是明朝难得一见的能干宰相，也是专权的宰相。明朝的宰相制度与宋朝一样，是集体的。初期有左右丞相，后来废了相职，明朝皇帝的身边只有一群大学士。大学土的官阶原来是中等的，但是后来成为高阶。大学士是皇帝的秘书，职务是草拟皇帝发出来的命令。大学士原来不过是秘书处的成员，听取皇帝的旨意，撰写诏书，但到后来变成皇帝没有意见的话，大学士就是决策人员了。这些大学士也不是一位两位，往往同时有好几位，其中资格最深的，或是皇帝特别指定的领班，成为首相。首相的权力大，其他的人都只是做他的帮手而已。张居正是明朝权力最大的首相。

  张居正确实相当有才干。他得到这个职位也用了一些手段，他将政敌一个个排除，同时也结交太监为内援。这些手段与长期揽权的作风，在儒家眼里都是不对的。当他母亲去世时，他原本应该回去守孝，但是他怕离开了首相的位置就回不来，居然违背了儒家传统的伦理道德观念，他请皇帝挽留他，不让他回去守孝。这一件事，在当时引起不少争议——但这些都是他个人的事情。他在官员考核方面，提出一个以往完全没有提出过的考成法

  明朝的考成法是相当严密的，每一个衙门有三本账册，一本记载发文、收文、章程、计划，这是底册；除非真的只是例行性的事务，否则另外两本副本，一本送到监察单位，做好了就注销，一本送到内阁，内阁再根据情况看监察单位是否按时考察，并针对个别情况做纠举或奖励。上司衙门有权力奖惩，监察衙门也要监督各单位上司衙门的奖惩。而内阁大学士（最高的政务官），则监督监察单位和各个衙门有没有按时计算成绩，有没有一歩步的核对。考成法的过程，也有不少文书工作，但是因为时时在做，所以不用等到年底才结算，就可以看出一个官员的成绩是好是坏，工作有没有按时进行。要是工作有偏差，政府立刻就可以进行适当的矫正，看是要继续进行下去，还是要改变工作方法，或是要改变工作的人。

  张居正在公元一五七三年，也就是万历元年，建议制定考成法。许多人批评张居正做事计较得太苛细，但是张居正任上，推行政事确实相当有成效，出了不少人才。最能彰显的绩效就是预算。明朝时国用相当窘迫，因为收入和支出不成比例。而张居正认为一定要量入为出，不许超支。假如没有考成法，政府不能找到浮滥的开支。张居正用考成法一方面考核官员成绩，一方面适当地控制预算。明代隆庆与万历两朝皇帝都还相当能接受张居正的意见，所以当时明朝的政治比较有效率，老百姓受的苦也比较少。张居正做事苛细，但是做成了前人做不到的事。张居正的运气，是得到君主的信任。明朝是一个真正的首长制政府，皇帝是最高首长，张居正作为首相是最高执行官。決策者和执行者的关系，起码在张居正时代，是相当协调的。

  与张居正的考成法相像的，是抗日战争初期中国曾经短暂实施的行政三联制。但是戎马倥偬，这一行政改革不能有效而长久地实行。松语文学www.16sy.coM免费小说阅读

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