第二篇 中国经济面临的挑战 第六章 中国乡村：一道难解的题
中国的678589个村庄仍然让这个国家心忧不已。这里居住着一个巨大的群体，（即便不是绝大多数的话）也是数百万返乡农民工的归巢。我们已经知道，90年代农村整体状况后退了一大步。本届政府执政伊始即将农业问题作为重中之重，极大增加农业投入。近几年农民收入得到显著提高，主要体现在农民工汇回的收入。对仍然留在农村的人来说，能够显著改变他们生活质量的主要是农村公共服务的质量，包括乡村学校、诊所、农业基础设施（灌溉、电力、电话线路等），以及这些服务的收费水平。持续改进这些服务的质量，确保收费合理，对于提高农村地区生活质量至关重要。农村实现了完善的基础设施，中国面临的一个重大难题才能得以妥善解决。
本章我将从四个角度观察中国农村的生活质量。
第一，在麻省理工学院政治学教授蔡晓莉的帮助下，我们来分析为什么各地农村基础设施建设会有那么大的差别。几年前她到中国农村考察时取得了一些令人吃惊的发现。寺庙堂观和宗族在乡村的复兴与农村基础设施改善有着怎样的关系，稍后我们将详细阐释。
第二，我们来看看政府如何筹划农村投入。90年代农村问题凸显的一个原因在于提供社会服务的财政体系失去了作用。进入新世纪以来，国家加大了农村投入。这里将着重介绍牛津大学黄佩华（ChristineWong）和世界银行学者傅安恒（AchimFock）的专门研究。
第三，我们将随同美国柯尔比学院菲利普·布朗（PhillipBrown）一道探访农村医疗保险取得的进展。政府做了大量工作，扩大新农村医疗合作保险的参与人数，并多次扩大财政投入，但这一领域的挑战依然艰巨。
第四，我们再回到新疆，看看中国政府正在大力鼓励发展的使农民能够获得更多更好的金融服务的农村金融机构的发展情况。培育地方金融服务，使人们自己帮助自己，是农村经济发展的最可持续的模式。目前为止农村金融建设效果尚不明显，在本章的最后，我将列出专家提出的三点建议。
生活在村庄里的人需要村干部去张罗很多日常事务，从村里污水排放到村民的医疗保险。但是，尽管承担着繁重的职责，村一级行政部门没有任何正式权力收取税收或制定政策。这是中国行政机构的构成决定的——地方官员不得不提供所有重要的公共服务，而收取税收、分配资金和制定政策的却是他们的上级机关。中国行政机构的构成类似金字塔形，这并不代表村干部没有权力——他们的确有，只是他们手中的职权大部分不是法律赋予的（有时也会被滥用）。
改革初始阶段，甚至在改革以前，乡村的所有公共服务都由自己负责，上一级机关不管。村里自己修路架桥，修建并维护灌溉和饮用水系统，本村小学和卫生所也由村里自筹资金解决。这些工事基本上依靠村民的义务劳动和捐献的材料完成。基础教育和卫生所也依靠非税收入、村民捐赠的材料和劳动维持。乡镇所做的事情与村类似，自行修建更大一些的学校，连接村与村之间的道路等。再上一级的县在其辖区内也承担着相似的职责。每一级政府完成这些事情的资金依靠其在本地收取的各项资金。问题的出现是20世纪80年代，地方政府投资办厂，公共服务的资金被挤占，也没有其他资金来源予以补充。位于金字塔最底层的乡村，成为了最大的受害者。
搞清楚中国各级政府机构中的资金流转可谓终身的挑战，极其复杂，除了财政部外似乎鲜有人能弄明白。用很浅显粗略的方式来说大致如此：中央政府获得税收和其他收入，然后在各省之间进行分配。2008年，转移支付总额为8690亿元，此外还有9970亿元中央下拨给地方的专项转移支付（大部分为规定用途的）。这意味着地方政府的所有资金来源中接近一半直接来自中央政府。然后，省一级政府再根据支出类型将资金（扣除一定的金额后）分配到地市，再由地市分配到县里，以此类推。在行政金字塔中位置越靠下，分到的资金越少。
因此，尽管大部分税收收入进入中央财政，地方（包括从省到村的各级政府）却要承担所有支出的70%（包括60%的教育支出和40%的医疗支出）。从地方政府承担的支出职责看，中国是世界上最为分权化的国家。其他国家大多是中央政府承担大部分支出负担。如果转移支付体系能够顺畅有效地将资金发配到全国各个地方，那么中国的这套体系仍然可以很好地发挥作用。
但问题就在于，现有转移支付体系做不到这一点，或者至少说在过去的10年中的大多时候没有做到。直到今天，这一问题只解决了一半。1994年，时任总理朱镕基对国家税收财政制度进行了重大改革，同时开征增值税。这一被称为“分税制”的新财税制度确保了中央政府获得大部分税收收入，这次改革从根本上挽救了摇摇欲坠的中央财政体系。税制改革之前，中央政府收入总额占GDP的比重已经降到11%，改革之后开始恢复上升。目前中央政府收入GDP占比的官方数据为20%，如果将所有其他各种收入也包括在内，这一比率还会更高。接近美国政府收入占GDP的超过30%的比重（欧洲国家的这一比率一般是40%～50%。当然美国政府提供的社会福利保障水平不如欧洲国家高）。然而不幸的是，分税制改革使得县、乡镇和村的财政状况更加紧张，这三级基层政府的收入在政府总收入中的比重，从1992年的30%下降到2004/2005年的17%～18%，而同期它们所要承担的支出却仍然占到总支出的28%～29%。也就是说，它们不得不以更少的资源做同样多的事。
其中一个问题是农村地区基层政府没有分享到多少增值税。更高级层的政府将增值税牢牢攥在手里。村受到的影响最大，仅剩的几种税收被更上级政府拿走。村和乡享受的几点不多的好处可能是县和中央财政增加了农村基础教育投入，稍稍减轻了它们的负担，但总的来看，农村财政状况非常糟糕。国税总局2000年所做的一项研究估计，乡级政府获得上级政府转移支付资金仅1850亿元，仅为它们筹措资金的一半。为弥补资金缺口，农村各级政府合法征收各项费用860亿元，乱收费400亿元，强迫性村民义务劳动、实际为变相征税达到约560亿元。由此，你可以绘出这样一幅画面，2000年以前，地方政府不得不自谋出路找资金，当地的百姓由此必须生活在乱收费、乱摊派带来的沉重负担之下。
1994年财政制度改革给本已紧张的农村财政制造了巨大压力。为应对这种局面，村、乡和县出售土地使用权以及地上建筑物，并以土地为抵押从地方性银行申请贷款（这其实是非法的）。经济学家于建嵘2000年初所做的调研显示，乡级政府平均债务规模达1100万元，主要是对本地工业的投资（通常是缺乏统筹考虑和规划，大部分都不幸以亏损倒闭告终）、拖欠的事业单位工资和维持当地社会服务运转欠下的债务。世界银行和国家发展和改革委员会联合进行的一项研究显示，省级以下地方政府基础设施建设总支出的80%～90%可能都由银行贷款来筹措资金。它们估算，2004年每个村民要承担的贷款额上升到250元，意味着当年全国村级债务的规模达到2400亿元，约占当年GDP的1.5%。
世界银行经济学家王梅使用57个县的数据估算出，2004年县级政府的债务总额为GDP的14%。今天这些数据很可能更高。没有人真正了解地方债务问题有多严重，但地方政府债务占到GDP的10%～20%是完全有可能的。
地方政府没有更多选择，只能同时依靠自身收取的各类提留和统筹。1993年国务院发布的一项条例规定，农民承担的村提留和乡统筹，不得超过上一年农民人均纯收入的5%。但这一规定经常被置之脑后（或者上报的人均收入数据被虚报，以提高收取的税费）。到20世纪90年代末，中国乡村笼罩着令人心酸的沉重氛围，许多农民被各种合法或非法的税费压得喘不过气来（没有人说得清楚哪些是有法可依的，哪些是无理无据的，也没有上级政府的监督）。2003年，两名中国记者陈桂棣、吴春桃在一本广为传看的纪实报告文学中讲述了发生在安徽的一些沉甸甸的悲惨故事。《中国农民调查》，人民文学出版社，2004。此书英文版为WilltheBoatSier？TheLifeofa'sPeasants，2006，PublicAffairs。到1997年底，农村小学和初中教育经费的46%由政府预算以外的资金来源承担，主要是乡统筹费。据蔡晓莉的数据，2000年村收入的59%来自非税收入。总之，农村深受财政枯竭之苦。90年代东部沿海经济繁荣创造的财富没有被最需要财力的地方分享。
蔡晓莉十分困惑。LilyLTsai，AtabilityWithoutDemocracy：SolidaryGroupsandPublicGoodsProvisioninRurala，2007，CambridgeUyPress，在90年代末到访的部分村子里，她看到了宽阔平坦的道路、一应俱全的灌溉设施和刚刚整修一新的校舍；而在另一些村子里她却看到泥泞的道路、干旱的农田和风雨中摇摇欲坠的学校。为什么会出现这种情况呢？她思考着谜底。如果所有村庄都必须自筹设施建设所需资金，为什么有的村做得好，提供了体面的公共服务，而有的村却做得差呢？是因为收入差距，村委会选举，抑或是村干部能力的差异？
经过仔细研究300多个村子的数据，她得出了一个令人吃惊的结论。一个村所提供的公共服务水平与其富裕程度没有关系，人均收入水平接近的村提供的公共服务水平差异很大，也不能以1988年开始、1998年在全国铺开的村民选举来解释，也无法以官僚制度的质量来解释。蔡晓莉发现，反而是一些古老的东西造成了今日乡村发展水平的差异。
一个拥有较好的道路和教育设施的村庄背后，最显著的因素是活跃的寺庙活动，或者全村性的宗族组织。最近30年，这两类中国传统的社会组织在很多村庄复兴。根据蔡晓莉的数据，2000年44%的村子具有某种形式的宗族组织。这类组织定期举行仪式和庆祝活动，同时深深“嵌入”当地社会生活，组织捐赠活动，进行小规模的项目建设，如修路等。蔡晓莉认为，这样的组织在当地社会生活中十分活跃，如果寺庙住持扬颂地方政府工作出色，后者就得到了道德上的表彰，因而在村民中享有威望。此外，公共精神也起了一定作用。如果农户知道村干部也受到当地一些NGO（非政府组织）的影响（控制），他们在捐钱出力方面会更为积极。蔡晓莉发现，拥有一座寺庙的村庄人均公共服务支出为109元，而没有寺庙的村庄人均公共服务支出只有60元。这是一个非常奇特的发现，显示农村的生活不只是经济和政治，远比金钱和权力更为丰富。社会也起着作用。
但乡村教堂没有同样的影响力。蔡晓莉的研究发现，村干部一般是（模范）党员，通常不会参与基督教的活动，这意味着教堂与当地公共社会和地方党政机关的联系比较弱。同时，教堂也经常因为与外国机构的联系而受到怀疑，因此从未真正在地方官员心目中成为能做很多善事的机构。
蔡晓莉还有一个令人失望的发现，村民选举并未使村庄的生活质量发生任何实质性改变，尽管在她做研究的村里，平均有74%的村干部是选举出来的。这是为什么呢？其中一个原因是做村干部的动力有限。她访问的一些村干部认为，当村干部特别累，需要不停地巴结乡政府找钱要钱，处理村民间的土地纷争，抓计划生育。这样一份吃力不讨好的差事怎么能特别吸引有能力的人？落选了通常也不会带来多大损失，前任村干部可以凭借过去积累的人脉资源（或者财力）轻松转向别的营生。并且，村民无法获知村财务账目的审计结果，他们很难精确地评估他们选出来的干部是不是廉洁。他们也看不到对村干部财政绩效的独立评估。因此，尽管村里的选民对于村干部干得怎么样、人品如何有一个大体的评判，但他们从来不能作出一个建立在掌握充分信息的基础上的选择。并且，正如蔡晓莉指出的，还存在着势力强大的当地精英控制选举箱的风险，日常生活中我们也的确听到村干部遭遇暴力抵抗的一些实例。
另外一个似乎不能很好发挥作用的是官僚制度本身。每一级官员都从上一级官员那里获得年度要完成的工作目标。这些细分为很多类别的十分具体的目标的完成情况决定着他们的政绩和前途。有一些是强制性任务（诸如计划生育、群体性暴力事件等实行“一票否决”），有一些是很重要的目标，如税收收入、引进投资。这类工作做得漂亮与否，决定着官员能否很快升迁。还有一些如修路、医疗服务等不那么硬性的目标，在每年的考核中没有太多实质性意义。同时，出于同样的原因，管理着村干部的乡干部也不是很重视其辖区的公共服务。这意味着官员们不在这类事情上操太多心，上报的相关数据或许也是随意写出来的。情况在好转吗？更多的资金流向了村庄，这是好消息。蔡晓莉近期参与了另一项大型调研，尽管数据的最终分析尚未完成，但初步的结论看起来还不错。我们已经知道的是，村里有了更多道路，更好的灌溉设施，更低的税费负担。有证据表明，通过一种被称为“社会主义新农村建设”的机制，更多来自上一级政府的转移支付流向村庄，尽管目前只有参与试点的一些村庄受益。随着“三提五统”各项收费和农业税的取消，加上种粮补贴和其他补贴，2000年以来农民实际收入显著提高。但是或许，最重大的改革和改善农村生活质量的希望将落在健康卫生以及新农村合作医疗制度（以下简称新农合）上。
新农合始于2003年，310个县参与试点。参保个人、地方政府和中央政府共同筹措医保资金，补贴个人医疗费用。实行之初，个人最低缴费标准为10元，地方财政承担20～40元，中央财政另为贫困地区资助20元。2007年底，共有6.85亿人参保。门诊诊疗费用大多不在赔付之列，大额住院费用部分赔付。目前新农合已在全国铺开，覆盖了所有的县。近年来，令卫生部门高兴的是，参保比率较高。但高参保率不能确保这一制度的成功——地方政府或许接到了人人参保的任务，但村民的选择余地很小。
菲利普·布朗调研了新农合在安徽和江苏的运行情况。布朗想对新农合的成效进行一个精确的评估，但他受到两个因素的制约：第一，各县通常都按照自身的需求和资源状况来制订合作医疗计划，在他调查的多个县中，没有找到两个完全相同的模式。各地报销比率差距也很大：一些地方非本地户口的外来人口也被纳入当地农合计划，有的县则只纳入本地人口；需要到上一级医疗机构就诊时，有些县要求开具转诊转院证明，而有些县不需此类证明；较富裕的县级政府在合作医疗计划中投入资金所占比率较大；中央政府对各地的补贴差额也很大。第二，对试点地区的选择并不是随机的。根据布朗的调查，早期参与试点的县多是人口偏少、比较富裕、医疗基础设施相对较好地区，而后期参与的地区状况相对差些，这就对样本的有效性带来一些影响，正如经济学家所言，要评估一个差距如此之大的非随机样本是有挑战的。但由于样本量巨大，所以能在一定程度上弥补这一缺陷。
布朗和其他机构的研究力量对30个县进行了调查，访问了1500个农户，询问他们是否认为报销程序过于烦琐，是否有其他类型的保险，实际报销比率如何，以及今后是否还准备参保等问题。他们得出的结论是，成功的新农合模式包括以下几个因素：覆盖外来人口，不需要医院出具转诊转院证明，报销比率较高。
一些地方新农合的报销比率很低。在一些低收入贫困地区（由于税收缺乏，一般来说地方财政也很困难），最高补偿金额只有3000元，不足以支付平均住院花费5000元。还有一些地方只报销住院费用的10%～20%，不到卫生部公布的30%的平均报销比率。也就是说，在目前阶段，新农合尚未达到设计者的初衷：不再让贫困人口因病致贫或返贫。由于报销比率不够高，一些困难群众在不幸发生疾病时，因无力求医问药，仍然只能守在家里任病情发展。这是一个严峻的社会问题。
医药学家出身的美国杜兰大学的经济学家施李正在山东省威海的几个县开展了新农合实施状况调研，他指出了该制度的一些不足。他认为，“中央请客，基层出钱”是该制度缺乏资金支持的一大原因。中央要求地方推行合作医疗制度而不管资金投入，只出部分资金。2007年中央财政为新农合投入了114亿元，仅占筹资总额的27%。施李正认为，医保资金应该由中央政府出，地方政府可以分担一些，也许根本不应该让农民个人出钱。在威海，人均门诊花费13.6元，几乎等同于个人缴费标准。他担心，缴费没有价值，可能导致高退保率。我猜测大多数人会将此视为购买大病保险，而不指望其覆盖日常医疗开支。施李正担心，如果健康人群不参与进来，合作医疗制度将最终筹资不足。施李正因而质疑，强制农民参保，至少对部分人群的强制参保是否有必要。目前看来参保多多少少存在一些强制因素，因此在我看来当前筹资还不是主要问题。
尽管如此，新农合仍然是很有前景的，中央政府的投入进一步加大，并要求地方财政加大投入，到2008年末，很多地区地方财政和中央财政为每名参保农民的补助有望分别达到40元。像我们之前分析的那样，医疗卫生开支在GDP中的比重已上升到0.8%，并且随着新农合在更大范围的铺开，将呈进一步上升之势。另外一个积极的进展是，中央政府迅速铺开了对贫困群体的医疗援助项目。截至2007年底，3600万人受益于这一项目，价值达48亿元的资金将给贫困群体以医疗援助。
为什么健康问题如此重要？原因很简单，健康深刻地影响着一个人的未来，特别是对年轻人。北京大学中国经济研究中心姚洋教授对此做了深入研究，他着重研究了健康冲击问题，他将健康冲击定义为需要住院治疗，或者医疗支出大于5000元的疾病。而许多农民的年收入通常只有几千元。姚洋创建了一个数据库，详细记录了样本中每个人从小学阶段到二十几岁这20年来接受的教育和发生疾病的情况。他发现，样本人群中有三分之一的人曾遭遇健康冲击。而且，数据显示，健康冲击发生的年龄越小，其影响越大。如果在小学阶段受到健康冲击，则这个孩子有10%～16%的概率无法进入中学学习，而这恰恰是一个孩子成长的关键时期。如果在中学阶段受到健康冲击，其影响会小一些。姚洋预计，造成这种负面影响的原因，就在于金钱因素。一次健康冲击就可能耗尽家庭的全部积蓄，也就意味着父母再也没有能力支付子女的教育费用，而停止学业直接关系到孩子的未来。姚洋认为，只有不断推进免费义务教育（正在逐步推进），确保新农合的完全资金保障，才能解决这一问题。解决这类问题是中国未来发展的关键，因为这决定着下一代人的生活质量，也决定着中国经济的未来。唯有教育才能增加人力资本。当中国经济增长不能再依靠硬件设施时，就不得不依靠软件设施——人本身。若人们的教育程度不够，中国将面临很大的麻烦。
农村医疗、教育、基础设施甚至养老状况如何，取决于资金是否到位。前面提到，90年代乡村凋敝的原因是乡村资金的极度缺乏。现在情况怎么样？牛津大学学者黄佩华、世界银行经济学家傅安恒指引我们了解近年来这一方面的进展。“FinangRuralDevelopmentforaHarmoniousSocietyina：RetReformsinPubliaheirProspects”，WorldBankPolicyResearchWPaper4693，August2008，我们将要看到情况基本上不错，但仍有不足。1999年开始在安徽试点的农村税费改革给亿万农民以直松语文学www.16sy.coM免费小说阅读
本章我将从四个角度观察中国农村的生活质量。
第一，在麻省理工学院政治学教授蔡晓莉的帮助下，我们来分析为什么各地农村基础设施建设会有那么大的差别。几年前她到中国农村考察时取得了一些令人吃惊的发现。寺庙堂观和宗族在乡村的复兴与农村基础设施改善有着怎样的关系，稍后我们将详细阐释。
第二，我们来看看政府如何筹划农村投入。90年代农村问题凸显的一个原因在于提供社会服务的财政体系失去了作用。进入新世纪以来，国家加大了农村投入。这里将着重介绍牛津大学黄佩华（ChristineWong）和世界银行学者傅安恒（AchimFock）的专门研究。
第三，我们将随同美国柯尔比学院菲利普·布朗（PhillipBrown）一道探访农村医疗保险取得的进展。政府做了大量工作，扩大新农村医疗合作保险的参与人数，并多次扩大财政投入，但这一领域的挑战依然艰巨。
第四，我们再回到新疆，看看中国政府正在大力鼓励发展的使农民能够获得更多更好的金融服务的农村金融机构的发展情况。培育地方金融服务，使人们自己帮助自己，是农村经济发展的最可持续的模式。目前为止农村金融建设效果尚不明显，在本章的最后，我将列出专家提出的三点建议。
生活在村庄里的人需要村干部去张罗很多日常事务，从村里污水排放到村民的医疗保险。但是，尽管承担着繁重的职责，村一级行政部门没有任何正式权力收取税收或制定政策。这是中国行政机构的构成决定的——地方官员不得不提供所有重要的公共服务，而收取税收、分配资金和制定政策的却是他们的上级机关。中国行政机构的构成类似金字塔形，这并不代表村干部没有权力——他们的确有，只是他们手中的职权大部分不是法律赋予的（有时也会被滥用）。
改革初始阶段，甚至在改革以前，乡村的所有公共服务都由自己负责，上一级机关不管。村里自己修路架桥，修建并维护灌溉和饮用水系统，本村小学和卫生所也由村里自筹资金解决。这些工事基本上依靠村民的义务劳动和捐献的材料完成。基础教育和卫生所也依靠非税收入、村民捐赠的材料和劳动维持。乡镇所做的事情与村类似，自行修建更大一些的学校，连接村与村之间的道路等。再上一级的县在其辖区内也承担着相似的职责。每一级政府完成这些事情的资金依靠其在本地收取的各项资金。问题的出现是20世纪80年代，地方政府投资办厂，公共服务的资金被挤占，也没有其他资金来源予以补充。位于金字塔最底层的乡村，成为了最大的受害者。
搞清楚中国各级政府机构中的资金流转可谓终身的挑战，极其复杂，除了财政部外似乎鲜有人能弄明白。用很浅显粗略的方式来说大致如此：中央政府获得税收和其他收入，然后在各省之间进行分配。2008年，转移支付总额为8690亿元，此外还有9970亿元中央下拨给地方的专项转移支付（大部分为规定用途的）。这意味着地方政府的所有资金来源中接近一半直接来自中央政府。然后，省一级政府再根据支出类型将资金（扣除一定的金额后）分配到地市，再由地市分配到县里，以此类推。在行政金字塔中位置越靠下，分到的资金越少。
因此，尽管大部分税收收入进入中央财政，地方（包括从省到村的各级政府）却要承担所有支出的70%（包括60%的教育支出和40%的医疗支出）。从地方政府承担的支出职责看，中国是世界上最为分权化的国家。其他国家大多是中央政府承担大部分支出负担。如果转移支付体系能够顺畅有效地将资金发配到全国各个地方，那么中国的这套体系仍然可以很好地发挥作用。
但问题就在于，现有转移支付体系做不到这一点，或者至少说在过去的10年中的大多时候没有做到。直到今天，这一问题只解决了一半。1994年，时任总理朱镕基对国家税收财政制度进行了重大改革，同时开征增值税。这一被称为“分税制”的新财税制度确保了中央政府获得大部分税收收入，这次改革从根本上挽救了摇摇欲坠的中央财政体系。税制改革之前，中央政府收入总额占GDP的比重已经降到11%，改革之后开始恢复上升。目前中央政府收入GDP占比的官方数据为20%，如果将所有其他各种收入也包括在内，这一比率还会更高。接近美国政府收入占GDP的超过30%的比重（欧洲国家的这一比率一般是40%～50%。当然美国政府提供的社会福利保障水平不如欧洲国家高）。然而不幸的是，分税制改革使得县、乡镇和村的财政状况更加紧张，这三级基层政府的收入在政府总收入中的比重，从1992年的30%下降到2004/2005年的17%～18%，而同期它们所要承担的支出却仍然占到总支出的28%～29%。也就是说，它们不得不以更少的资源做同样多的事。
其中一个问题是农村地区基层政府没有分享到多少增值税。更高级层的政府将增值税牢牢攥在手里。村受到的影响最大，仅剩的几种税收被更上级政府拿走。村和乡享受的几点不多的好处可能是县和中央财政增加了农村基础教育投入，稍稍减轻了它们的负担，但总的来看，农村财政状况非常糟糕。国税总局2000年所做的一项研究估计，乡级政府获得上级政府转移支付资金仅1850亿元，仅为它们筹措资金的一半。为弥补资金缺口，农村各级政府合法征收各项费用860亿元，乱收费400亿元，强迫性村民义务劳动、实际为变相征税达到约560亿元。由此，你可以绘出这样一幅画面，2000年以前，地方政府不得不自谋出路找资金，当地的百姓由此必须生活在乱收费、乱摊派带来的沉重负担之下。
1994年财政制度改革给本已紧张的农村财政制造了巨大压力。为应对这种局面，村、乡和县出售土地使用权以及地上建筑物，并以土地为抵押从地方性银行申请贷款（这其实是非法的）。经济学家于建嵘2000年初所做的调研显示，乡级政府平均债务规模达1100万元，主要是对本地工业的投资（通常是缺乏统筹考虑和规划，大部分都不幸以亏损倒闭告终）、拖欠的事业单位工资和维持当地社会服务运转欠下的债务。世界银行和国家发展和改革委员会联合进行的一项研究显示，省级以下地方政府基础设施建设总支出的80%～90%可能都由银行贷款来筹措资金。它们估算，2004年每个村民要承担的贷款额上升到250元，意味着当年全国村级债务的规模达到2400亿元，约占当年GDP的1.5%。
世界银行经济学家王梅使用57个县的数据估算出，2004年县级政府的债务总额为GDP的14%。今天这些数据很可能更高。没有人真正了解地方债务问题有多严重，但地方政府债务占到GDP的10%～20%是完全有可能的。
地方政府没有更多选择，只能同时依靠自身收取的各类提留和统筹。1993年国务院发布的一项条例规定，农民承担的村提留和乡统筹，不得超过上一年农民人均纯收入的5%。但这一规定经常被置之脑后（或者上报的人均收入数据被虚报，以提高收取的税费）。到20世纪90年代末，中国乡村笼罩着令人心酸的沉重氛围，许多农民被各种合法或非法的税费压得喘不过气来（没有人说得清楚哪些是有法可依的，哪些是无理无据的，也没有上级政府的监督）。2003年，两名中国记者陈桂棣、吴春桃在一本广为传看的纪实报告文学中讲述了发生在安徽的一些沉甸甸的悲惨故事。《中国农民调查》，人民文学出版社，2004。此书英文版为WilltheBoatSier？TheLifeofa'sPeasants，2006，PublicAffairs。到1997年底，农村小学和初中教育经费的46%由政府预算以外的资金来源承担，主要是乡统筹费。据蔡晓莉的数据，2000年村收入的59%来自非税收入。总之，农村深受财政枯竭之苦。90年代东部沿海经济繁荣创造的财富没有被最需要财力的地方分享。
蔡晓莉十分困惑。LilyLTsai，AtabilityWithoutDemocracy：SolidaryGroupsandPublicGoodsProvisioninRurala，2007，CambridgeUyPress，在90年代末到访的部分村子里，她看到了宽阔平坦的道路、一应俱全的灌溉设施和刚刚整修一新的校舍；而在另一些村子里她却看到泥泞的道路、干旱的农田和风雨中摇摇欲坠的学校。为什么会出现这种情况呢？她思考着谜底。如果所有村庄都必须自筹设施建设所需资金，为什么有的村做得好，提供了体面的公共服务，而有的村却做得差呢？是因为收入差距，村委会选举，抑或是村干部能力的差异？
经过仔细研究300多个村子的数据，她得出了一个令人吃惊的结论。一个村所提供的公共服务水平与其富裕程度没有关系，人均收入水平接近的村提供的公共服务水平差异很大，也不能以1988年开始、1998年在全国铺开的村民选举来解释，也无法以官僚制度的质量来解释。蔡晓莉发现，反而是一些古老的东西造成了今日乡村发展水平的差异。
一个拥有较好的道路和教育设施的村庄背后，最显著的因素是活跃的寺庙活动，或者全村性的宗族组织。最近30年，这两类中国传统的社会组织在很多村庄复兴。根据蔡晓莉的数据，2000年44%的村子具有某种形式的宗族组织。这类组织定期举行仪式和庆祝活动，同时深深“嵌入”当地社会生活，组织捐赠活动，进行小规模的项目建设，如修路等。蔡晓莉认为，这样的组织在当地社会生活中十分活跃，如果寺庙住持扬颂地方政府工作出色，后者就得到了道德上的表彰，因而在村民中享有威望。此外，公共精神也起了一定作用。如果农户知道村干部也受到当地一些NGO（非政府组织）的影响（控制），他们在捐钱出力方面会更为积极。蔡晓莉发现，拥有一座寺庙的村庄人均公共服务支出为109元，而没有寺庙的村庄人均公共服务支出只有60元。这是一个非常奇特的发现，显示农村的生活不只是经济和政治，远比金钱和权力更为丰富。社会也起着作用。
但乡村教堂没有同样的影响力。蔡晓莉的研究发现，村干部一般是（模范）党员，通常不会参与基督教的活动，这意味着教堂与当地公共社会和地方党政机关的联系比较弱。同时，教堂也经常因为与外国机构的联系而受到怀疑，因此从未真正在地方官员心目中成为能做很多善事的机构。
蔡晓莉还有一个令人失望的发现，村民选举并未使村庄的生活质量发生任何实质性改变，尽管在她做研究的村里，平均有74%的村干部是选举出来的。这是为什么呢？其中一个原因是做村干部的动力有限。她访问的一些村干部认为，当村干部特别累，需要不停地巴结乡政府找钱要钱，处理村民间的土地纷争，抓计划生育。这样一份吃力不讨好的差事怎么能特别吸引有能力的人？落选了通常也不会带来多大损失，前任村干部可以凭借过去积累的人脉资源（或者财力）轻松转向别的营生。并且，村民无法获知村财务账目的审计结果，他们很难精确地评估他们选出来的干部是不是廉洁。他们也看不到对村干部财政绩效的独立评估。因此，尽管村里的选民对于村干部干得怎么样、人品如何有一个大体的评判，但他们从来不能作出一个建立在掌握充分信息的基础上的选择。并且，正如蔡晓莉指出的，还存在着势力强大的当地精英控制选举箱的风险，日常生活中我们也的确听到村干部遭遇暴力抵抗的一些实例。
另外一个似乎不能很好发挥作用的是官僚制度本身。每一级官员都从上一级官员那里获得年度要完成的工作目标。这些细分为很多类别的十分具体的目标的完成情况决定着他们的政绩和前途。有一些是强制性任务（诸如计划生育、群体性暴力事件等实行“一票否决”），有一些是很重要的目标，如税收收入、引进投资。这类工作做得漂亮与否，决定着官员能否很快升迁。还有一些如修路、医疗服务等不那么硬性的目标，在每年的考核中没有太多实质性意义。同时，出于同样的原因，管理着村干部的乡干部也不是很重视其辖区的公共服务。这意味着官员们不在这类事情上操太多心，上报的相关数据或许也是随意写出来的。情况在好转吗？更多的资金流向了村庄，这是好消息。蔡晓莉近期参与了另一项大型调研，尽管数据的最终分析尚未完成，但初步的结论看起来还不错。我们已经知道的是，村里有了更多道路，更好的灌溉设施，更低的税费负担。有证据表明，通过一种被称为“社会主义新农村建设”的机制，更多来自上一级政府的转移支付流向村庄，尽管目前只有参与试点的一些村庄受益。随着“三提五统”各项收费和农业税的取消，加上种粮补贴和其他补贴，2000年以来农民实际收入显著提高。但是或许，最重大的改革和改善农村生活质量的希望将落在健康卫生以及新农村合作医疗制度（以下简称新农合）上。
新农合始于2003年，310个县参与试点。参保个人、地方政府和中央政府共同筹措医保资金，补贴个人医疗费用。实行之初，个人最低缴费标准为10元，地方财政承担20～40元，中央财政另为贫困地区资助20元。2007年底，共有6.85亿人参保。门诊诊疗费用大多不在赔付之列，大额住院费用部分赔付。目前新农合已在全国铺开，覆盖了所有的县。近年来，令卫生部门高兴的是，参保比率较高。但高参保率不能确保这一制度的成功——地方政府或许接到了人人参保的任务，但村民的选择余地很小。
菲利普·布朗调研了新农合在安徽和江苏的运行情况。布朗想对新农合的成效进行一个精确的评估，但他受到两个因素的制约：第一，各县通常都按照自身的需求和资源状况来制订合作医疗计划，在他调查的多个县中，没有找到两个完全相同的模式。各地报销比率差距也很大：一些地方非本地户口的外来人口也被纳入当地农合计划，有的县则只纳入本地人口；需要到上一级医疗机构就诊时，有些县要求开具转诊转院证明，而有些县不需此类证明；较富裕的县级政府在合作医疗计划中投入资金所占比率较大；中央政府对各地的补贴差额也很大。第二，对试点地区的选择并不是随机的。根据布朗的调查，早期参与试点的县多是人口偏少、比较富裕、医疗基础设施相对较好地区，而后期参与的地区状况相对差些，这就对样本的有效性带来一些影响，正如经济学家所言，要评估一个差距如此之大的非随机样本是有挑战的。但由于样本量巨大，所以能在一定程度上弥补这一缺陷。
布朗和其他机构的研究力量对30个县进行了调查，访问了1500个农户，询问他们是否认为报销程序过于烦琐，是否有其他类型的保险，实际报销比率如何，以及今后是否还准备参保等问题。他们得出的结论是，成功的新农合模式包括以下几个因素：覆盖外来人口，不需要医院出具转诊转院证明，报销比率较高。
一些地方新农合的报销比率很低。在一些低收入贫困地区（由于税收缺乏，一般来说地方财政也很困难），最高补偿金额只有3000元，不足以支付平均住院花费5000元。还有一些地方只报销住院费用的10%～20%，不到卫生部公布的30%的平均报销比率。也就是说，在目前阶段，新农合尚未达到设计者的初衷：不再让贫困人口因病致贫或返贫。由于报销比率不够高，一些困难群众在不幸发生疾病时，因无力求医问药，仍然只能守在家里任病情发展。这是一个严峻的社会问题。
医药学家出身的美国杜兰大学的经济学家施李正在山东省威海的几个县开展了新农合实施状况调研，他指出了该制度的一些不足。他认为，“中央请客，基层出钱”是该制度缺乏资金支持的一大原因。中央要求地方推行合作医疗制度而不管资金投入，只出部分资金。2007年中央财政为新农合投入了114亿元，仅占筹资总额的27%。施李正认为，医保资金应该由中央政府出，地方政府可以分担一些，也许根本不应该让农民个人出钱。在威海，人均门诊花费13.6元，几乎等同于个人缴费标准。他担心，缴费没有价值，可能导致高退保率。我猜测大多数人会将此视为购买大病保险，而不指望其覆盖日常医疗开支。施李正担心，如果健康人群不参与进来，合作医疗制度将最终筹资不足。施李正因而质疑，强制农民参保，至少对部分人群的强制参保是否有必要。目前看来参保多多少少存在一些强制因素，因此在我看来当前筹资还不是主要问题。
尽管如此，新农合仍然是很有前景的，中央政府的投入进一步加大，并要求地方财政加大投入，到2008年末，很多地区地方财政和中央财政为每名参保农民的补助有望分别达到40元。像我们之前分析的那样，医疗卫生开支在GDP中的比重已上升到0.8%，并且随着新农合在更大范围的铺开，将呈进一步上升之势。另外一个积极的进展是，中央政府迅速铺开了对贫困群体的医疗援助项目。截至2007年底，3600万人受益于这一项目，价值达48亿元的资金将给贫困群体以医疗援助。
为什么健康问题如此重要？原因很简单，健康深刻地影响着一个人的未来，特别是对年轻人。北京大学中国经济研究中心姚洋教授对此做了深入研究，他着重研究了健康冲击问题，他将健康冲击定义为需要住院治疗，或者医疗支出大于5000元的疾病。而许多农民的年收入通常只有几千元。姚洋创建了一个数据库，详细记录了样本中每个人从小学阶段到二十几岁这20年来接受的教育和发生疾病的情况。他发现，样本人群中有三分之一的人曾遭遇健康冲击。而且，数据显示，健康冲击发生的年龄越小，其影响越大。如果在小学阶段受到健康冲击，则这个孩子有10%～16%的概率无法进入中学学习，而这恰恰是一个孩子成长的关键时期。如果在中学阶段受到健康冲击，其影响会小一些。姚洋预计，造成这种负面影响的原因，就在于金钱因素。一次健康冲击就可能耗尽家庭的全部积蓄，也就意味着父母再也没有能力支付子女的教育费用，而停止学业直接关系到孩子的未来。姚洋认为，只有不断推进免费义务教育（正在逐步推进），确保新农合的完全资金保障，才能解决这一问题。解决这类问题是中国未来发展的关键，因为这决定着下一代人的生活质量，也决定着中国经济的未来。唯有教育才能增加人力资本。当中国经济增长不能再依靠硬件设施时，就不得不依靠软件设施——人本身。若人们的教育程度不够，中国将面临很大的麻烦。
农村医疗、教育、基础设施甚至养老状况如何，取决于资金是否到位。前面提到，90年代乡村凋敝的原因是乡村资金的极度缺乏。现在情况怎么样？牛津大学学者黄佩华、世界银行经济学家傅安恒指引我们了解近年来这一方面的进展。“FinangRuralDevelopmentforaHarmoniousSocietyina：RetReformsinPubliaheirProspects”，WorldBankPolicyResearchWPaper4693，August2008，我们将要看到情况基本上不错，但仍有不足。1999年开始在安徽试点的农村税费改革给亿万农民以直松语文学www.16sy.coM免费小说阅读
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